能源轉型，涉及由化石燃料向更清潔能源產品的轉變過程，其中，限制化石燃料的產能是一個重要部分。作為煤炭生產和消費大國，我國煤炭行業面臨著嚴峻的去產能壓力。通過行政手段關閉礦山來降低產能的做法，會導致嚴重的效率損失。鑒于去產能和碳排放控制的相似性，可以借鑒在碳排放、漁業、林業等行業已較為成熟的許可證交易制度，來最小化煤炭去產能的成本。同樣，這種許可證交易制度，也適合國內外鋼鐵、水泥、火電等面臨著去產能任務的行業。

代價高昂的行政去產能

我國這一輪去產能政策自2008年全球金融危機開始，在2016年以前逐步加碼。2016年起，由于煤炭價格在短期內翻番，煤炭行業去產能政策被迫做了大調整。但是，從長期來看，由于煤炭占一次能源的比重持續降低，降低煤炭產能是長期的任務。其他產能過剩行業的去產能政策也在穩步推進。

目前，去產能的政策主要是通過行政手段來實施。有關部門確定總的去產能目標后，通過行政管理鏈條，自上而下，逐級分解，一直到具體的企業。由于去產能的目標是按照政府的層級來分配的，并不一定反映各地區的實際情況，也不能保證地區間的公平，會導致一些地區高效率產能被關閉，而在其他地區低效率產能得以保留。另一方面，由于服從上級政府去產能命令會損害本地區的經濟利益，地區政府缺乏嚴格執行政策的動力，一些地區可能會消極抵抗甚至瞞報。

行政化去產能也可能導致意想不到的價格波動，迫使政府調整甚至逆轉政策。由于政府無法提前確定合適的產能，因此必須通過事后市場形成的產品價格信號來調整去產能規章制度及其執行力度。這種時間上的滯后，不僅容易矯枉過正，而且會導致頻繁改變規章制度。例如，由于去產能力度過大，我國煤炭基準價格，即環渤海港口煤炭價格，從2016年1月的370元/噸上升至2017年1月的600元/噸。飆升的煤炭價格迫使政府逆轉去產能政策。這種朝令夕改的行為，對行業造成巨大沖擊，嚴重損害了政府信譽和公共政策的公信力。

作為行政化去產能更好的替代方法，限額—交易（Capand Trade, CAP）方法通常被用來限制企業活動產生的特定物品的總量。CAP的制度，為以前不存在的排放物或污染物創造市場價格，解決可能的負面外部性。CAP制度最著名的應用是碳排放權交易制度（Emissions Trading System, ETS）。

許可證交易可以為產能確定市場價格

雖然去產能和控制碳排放有異曲同工之妙，但是，CAP在國內外的去產能實踐中還沒有得到有效的應用。最接近的是國家煤炭行業主管部門提出的產能置換指標。

2016年8月，國家發改委等部門發出通知，鼓勵地方政府通過建立煤炭產能置換指標交易平臺等方式，加快落后產能的淘汰退出。然而，雖然有關部門允許在煤礦之間進行產能置換指標交易，但是實際上雙邊交易的情況很少。在零星交易的情況下，產能置換指標既不是標準化的，也不是以較小的單位度量，因此難以分割交易。在這種臨時交易過程中，買賣雙方不僅要找到交易對手，還要求在配額數量上匹配，雙方的搜索匹配成本很高。

運用類似碳排放權交易的產能許可證交易制度，可以最小化去產能的總成本。用市場化手段替代行政化去產能符合當前總體的國家治理體系改革方向。與行政化去產能相比，許可證交易方案有助于將合規成本降至最低，同時確保限制總產能。這種交易計劃不僅能為社會帶來積極的利益和增加經濟福利，而且還能補償被關閉礦山的損失。當許可證交易計劃推出時，一些應該被關閉的高效的企業可以通過從效率較低的企業購買產能許可證來生存，甚至擴大其產能。相反，生產率較低的礦山可以通過暫時或永久出售產能許可證來賺取收入。這種產能指標從低效企業向高效企業的流動將提高全社會的效率。

許可證交易計劃可以為產能確立市場價格，并為決策者管理產能控制過程提供額外的工具和靈活性。隨著產能許可證價格信號的出現，許可價格可以表明去產能政策的適宜程度。如果許可證的價格超出政府設定的容忍水平，中央政府主管部門可以通過其指定機構，在二級市場回購或出售額外的產能許可證，調節產能限額的上限，避免被調控產品價格的劇烈波動。這種調整不需要改變規章制度及其執行情況，避免政府公信力的損失。

實施許可證交易計劃可以通過提供經濟激勵和減輕區域沖擊來促進去產能的落實。首先，許可證交易計劃將激勵各地區更認真地實施上限，并可能促進地區經濟結構調整。在許可證交易計劃中，削減產能的地區可以通過出售許可證獲得補償而受益，從而更有動力去實施先產能政策，甚至會積極主動去產能，調整本地區的產業結構。實施去產能的企業，可以從銷售許可證中獲得收入，用來安置人員，甚至轉產。許可證交易制度還可以允許企業臨時性停產，額外獲得優化企業生產行為的可能。

煤炭行業產能交易如何進行

以煤炭行業為例，許可證交易的操作方式如下：煤炭主管部門，比如國家發改委，設定煤炭產能的最高限額，并以產能許可證作為計量單位。相比碳排放權交易來說，產能許可證的一個顯著特點是產能是永久的，而不是每年重新核算。為便于交易，產能許可證的單位可規定為1000噸/年。

產能許可證可以通過關閉現有煤礦或注銷運營礦井的產能來產生。一旦生成，該許可證將不再像生成時那樣捆綁在一起，而是以最小一個單位來交易。這種許可證交易制度允許任何一個核減產能企業的許可證賣給許多買家，一個買家從許多不同的賣家手里購買同一項目增產需要的許可證，從而提高供需匹配效率。為了讓這個上限逐步減少，主管部門可以規定，生產煤礦核減的產能要折減：即一單位的現有產能，被賦予少于一單位的產能配額指標。

考慮到度量、報告和核實產能許可證的成本效益，省級政府可以承擔度量和核實產能許可證的任務。但是，產能許可證的度量必須遵循國家標準，并向國家指定的機構登記注冊。登機注冊機構負責發放產能許可證。

交易平臺不限形式和地點。包括雙邊談判(柜臺交易、場外交易)和交易所交易。產能許可證貿易也可以通過目前的環境交易所進行。基于交易所的交易將最大限度地降低買賣雙方的搜索成本。在轉讓產能許可證的所有權時，以登記交易機構確認交易作為交割的標志。買方和賣方都必須向登記注冊機構報告交易量和價格，登記注冊機構可以根據全部交易情況，公布產能許可證的交易價格。由于產能上限和許可證是永久性的，具有跨期性，可以開發期貨等衍生品市場，并允許第三方參與者，如金融參與者和專業交易者，參與產能許可證市場交易，從而增加市場的流動性，提供更可靠的價格信號。

交易許可證制度適用于鋼鐵、水泥等國內外其他行業的產能控制，以及化石燃料消耗上限或高排放燃煤電廠退役等其他限額問題。在中國的背景下，它可以用于控制總能耗，并作為“能源轉型”的關鍵工具。此外，考慮到其他國家存在一些產能過剩問題，例如全球鋼鐵產能過剩，這種許可交易計劃也可以適用于其他國家。許可證交易可以加快火電廠的退役和促進低排放發電。