電力市場與一般商品相比的特殊之處之一就是電必須通過電網進行傳輸，而電網具有天然的壟斷性。電網的公平、無歧視開放是促進大范圍電能交易的基本條件。包括美國在內的很多地區的電力市場的建設就是從輸電網開放開始的。2019年12月6日，國家能源局發布了《電網公平開放監管辦法（征求意見稿）》。這個文件非常有意義，對各種電源及地方電網、增量配電網和微電網如何“公平接入”大電網進行了規定。美中不足的是，文件主要從接入電網的角度進行規定，未涉及與“公平使用”、“公平付費”相關的阻塞管理、電網可用容量分配、輸配電定價等相關問題。本文對這個文件進行簡要解讀，并提出一些建議。

一、《電網公平開放監管辦法》概況

1、文件概況

2019年12月6日，國家能源局發布了《電網公平開放監管辦法（征求意見稿）》（簡稱《辦法》），公開征求意見，該《辦法》的目的為加強監管，規范電網設施開放行為，適用于電源接入電網及地方電網、增量配電網和微電網與大電網互聯的監管。明確電網應向各類電源和電網互聯提出方公平無歧視開放。

2、文件具體內容

1）總則

文件的適用范圍：電源接入電網及地方電網、增量配電網和微電網與大電網互聯的監管，并具體給定了電源的具體范圍，包括常規電源、集中式新能源發電、分布式發電、儲能等。

電源接入電網及電網互聯應遵循的原則：安全可靠、統籌規劃、公平服務、程序規范。其中“公平服務”指出，電網應向各類電源和電網互聯提出方公平無歧視開放，提供電網開放相關服務。

主管單位：國家能源局負責全國電網公平開放監管和行政執法工作。國家能源局派出機構負責轄區內電網公平開放監管和行政執法工作。各級地方能源主管部門負責轄區內電網公平開放涉及的電力規劃、建設管理工作并會同電力運行管理等部門做好相關協調工作。

2）電源接入電網

電網不得從事的行為：指出了電網應公平無歧視為電源項目提供電網接入服務，指出了不得從事的一些行為，主要是從接入角度，包括無正當理由決絕接入申請、拒絕向電源項目業主提供接入相關信息、提出高于國家和行業技術標準的要求、違規收取不合理服務費用等。

接入電網的新建電源項目的要求：符合國家產業政策、列入政府能源主管部門批準的電力發展規劃或專項規劃、納入省級及以上政府能源主管部門年度實施方案。

規定了電源項目業主應向電網企業提交的材料，以及電網企業的一些工作程序、辦理時限要求。

接網協議：新建電源項目和接入工程均核準（備案）后，電網企業與發電企業應在30個工作日內（分布式新能源發電15個工作日）簽訂接網協議；接網協議內容包含但不限于新建電源項目本期規模、開工時間、投產時間，配套送出工程投產時間，產權分界點，電力電量計量點，違約責任及配網標準等。

3）電網互聯

相關規定與電源接入電網接入的類似，也包括電網不得從事的行為、電網企業的相關工作程序、時限要求、接網協議等。

4）信息公開

規定了電網企業應該通過門戶網站等方式向發電企業公開的信息。包括電源接入項目列表、配套送出工程前期工作進展情況、電網互聯制度等。

5）監管措施

規定電網企業每季度應向國家能源局及其派出機構報送電網公平開放情況，國家能源局及其派出機構可以要求電網企業報送相關信息和資料，并可以采取相關檢查措施，對違反本辦法及國家有關電網公平開放監管規定的，可依法查處、記錄、行政處罰、向社會公開等。

6）法律責任

規定了國家能源局及其派出機構相關人員、電網企業違反相關規定的懲罰措施。其中對電網企業違反2）、3）規定的并拒不改正的，處10萬元以上100萬元以下懲罰。

二、《電網公平開放監管辦法》解讀

1、《辦法》的意義

該辦法的出臺非常有意義。電網公平、無歧視開放是電力市場公平交易的前提。美國電力市場改革也是首先從電網的公平、無歧視開放（“TransmissionOpenAccess”）開始的。

2、電網公平無歧視開放的內涵

電網公平、無歧視開放意味著所有市場主體有公平接入、使用電網的權利，具體應該包括以下幾個方面。

①公平接入。新建電源、地方電網等投產，接入主網時，大電網公平的提供接入服務。

②公平使用。至少反映在兩個方面：如果電網有剩余的容量，必須允許市場主體使用；當電網傳輸容量不足時，按照公平的原則進行裁減，相關成本公平的分攤。

③公平付費（公平承擔輸配電成本）。輸配電費的收取要公平，相關成本按照公平的原則分攤。

3、《辦法》待完善的地方

《辦法》的內容主要集中在公平開放的第一個方面，即公平接入。后兩個方面實際上也是非常重要的內容。

公平使用涉及到市場規則中安全校核、交易裁減、阻塞費繳納、阻塞盈余分攤等問題。比如，當電網容量不足以支持所有交易時，應該采用等比例裁減的方式還是按照“先到先得”的原則？即對有限的可用輸電容量，如何進行分配？每個市場應首先定義什么叫“公平使用”，也就是要首先定義不同市場主體，包括電源在電網使用方面的權利，基于這個權利的定義，再去設計具體的阻塞管理等相關的規則。

公平付費涉及到輸配電定價機制。這實際上是輸電網開放的一個關鍵內容，美國的輸電網開放的相關文件中，主要的一個內容就是規定相關輸配電價的收取方法。實際上，公平使用問題也與輸配電定價機制直接有關。“公平付費”問題的核心是：不同位置、不同時間、不同用電特性的電網使用者，是否應該繳納不同的輸配電費？輸配電費該如何核定？

三、關于電網“公平使用”的討論

電網的公平開放意味著所有市場主體在使用電網方面有公平的權利。但，什么叫公平使用？我們從兩個角度分析這個電網使用的權利。

1、與繳納的輸配電費對應

簡單的說就是，繳納的費用高，具有的權利就大；反之，繳納的費用少，具有的權利就小。

比如美國PJM電力市場中，對購買了點到點輸電服務的市場主體，以及購買了網絡輸電服務的用戶，都可以獲得一定的輸電權收益權（阻塞盈余的分配權）；PJM電力市場中電源未繳納輸電費，因此沒有阻塞盈余的分配權，而且必須按照所在節點的價格計算。

在英國電力市場中，電源和用戶都需要繳納輸電費，而且輸電價格與電源/用戶所在的位置相關：距離負荷遠的電源相比在用戶附近的電源面對更高的輸電價格；距離電源遠的用戶比在電源附近的用戶面對更高的價格。按位置繳納了輸電費以后，不同位置的電源/用戶就具有了相同的使用電網的權利：都有在英國電網范圍內自由進行電能量交易的權利。因此，可以分散的、不考慮網絡約束的進行電能量的交易。

我國電力市場中，當前的輸配電價主要考慮的是與歷史電價水平的銜接，并未太多考慮不同位置的電源/用戶對電網的使用程度、對電網的成本的影響。這種情況下，如何定義不同位置的電源/用戶使用電網的權利是需要思考、討論的問題。需要確定未來、遠期希望達到的模式，然后研究過渡的方案。

2、與歷史的權利分配盡量一致

電力市場改革的進行，實際上是電力相關的責、權、利的重新分配。不同的市場模式，對應不同的責、權、利的定義和分配。電力市場改革初期，必須考慮平穩過渡的問題，不同市場主體的權利不宜有太大的變化。

實際上，當前我國現貨市場的試點地區，試結算中的方案主要就是考慮的這方面的因素。

廣東現貨市場2019年10月的試結算中，對中長期合同應繳納的阻塞費在全體電源中分攤（先免除中長期合同的阻塞費，然后將所有中長期合同的阻塞費按電源出力等比例分攤），就相當于給了所有電源相同的使用電網的權利：無論哪個位置的電源，中長期合同的阻塞費是相同的。

這實際上與節點電價為基礎的現貨市場的原則是不一樣的：在PJM等電力市場中，中長期雙邊合同需要按照電源、用戶所在節點的電價差與合同量繳納阻塞費。PJM市場的對中長期收取阻塞費的方式是節點電價為基礎的現貨市場的遠期模式，而當前的對中長期合同的阻塞費的處理方式主要是考慮與歷史權利一致：在現貨市場前，中長期合同由于可以在月度內滾動，阻塞較少發生，全省是統一的電價，所有電源有相同的權利。試結算中的處理方法是一種簡化的處理方式，相當于對電網的使用采用的是“先到先得”的方式：中長期合同簽了合同，就獲得了使用的權利。

由于在中長期合同簽訂時未進行安全校核，或者說安全校核考慮的不夠全面、準確，就可能造成中長期合同過度占用輸電通道，造成總阻塞盈余為負的問題（參看之前的文章：廣東現貨市場14|阻塞盈余、市場盈余及市場定價機制討論）。

四、關于電網“公平付費”的討論

1、什么是公平的輸電定價

什么是公平的輸電定價？涉及到對不同的輸電用戶（電源和負荷都是電網的用戶）的收費，包括輸電成本在電源V負荷之間的分攤，在不同位置的電網用戶之間的分攤，在不同負荷特性的電網用戶之間的分攤等。對不同的電網用戶的輸電收費，是否應該收取相同的費用？是否應該根據其對電網的使用、對電網成本的影響收取不同的費用？哪種收費方式是“公平”的收費？這實際上沒有統一的答案，與對電網、輸電服務的理解有關。

如果將輸電服務看為一種公共品，則不應考慮對不同電網用戶（電源及用戶）提供輸電服務的成本差異，應該“同網同質同價”。就像國家應該對所有的公民提供相同的國防服務一樣。

但是，如果將輸電服務看為一種商品，則對不同用戶可以收取不同的服務價格。對輸電成本高的用戶可以收取較高的價格。這種情況下公平的含義是：對電網的成本的影響不同，輸配電價也應該不同。

2、不同環境下的輸電定價

在電力市場以前，一般將電力看為一種類公共品，所以公平的原則是“同網同質同價”，即在相同的電網中，無論在電網的哪個位置，應該繳納相同的電費（包括輸電服務的費用），不應該對不同用戶收取不同的價格。即使對不同用戶的服務成本是不一樣的（比如，農村由于供電密度低供電成本可能比城市高，但不能對其收取更高的價格）。

電力市場改革的目標之一是“還原電力的商品屬性”，這意味著，不再將電力看為公共品，而是將其作為一種“商品”。因此，對電力的定價，包括電力服務的一部分的輸電服務定價，應該根據對不同用戶提供服務的成本差異及其他的市場因素采取差異化的定價方法，包括對不同位置的、不同時間的、不同負荷特性的用戶的差異化輸電定價。當然，電力市場環境下，可能仍然需要提供普遍服務，需要對部分市場主體進行補貼，但需要將“暗補”變“明補”，并需要研究合適的交叉補貼方式。

3、我國當前輸配電價存在的問題

近年來，我國在輸配電定價方面發布了一系列文件，包括省級電網輸配電成本監審/定價、區域電網輸電定價、跨省跨區專項輸電工程輸電定價等。逐步將電網的盈利模式從“購銷價差”方式轉為按核定的準許成本和準許收益收取輸配電費的方式。這種方式下面臨的一個重要挑戰是：如何約束電網公司投資的沖動，控制輸配電成本。實際上，第一輪輸配電價監審周期，已經出現了電網過度投資的苗頭。

12月9日國家發改委發布了《區域電網輸電價格定價辦法（征求意見稿）》《省級電網輸配電價定價辦法（修訂征求意見稿）》，相對之前的相關辦法，其中最重要的一個變化是：加強對企業的合理約束，包括約束預計新增成本、基于效率指標控制新增投資等，這對控制未來輸配電投資起到了很好的約束作用。

聯想到前幾天國家電網、南方電網均發文嚴控新增電網投資（國家電網辦[2019]826號文《關于進一步嚴格控制電網投資的通知》，南方電網《優化投資和成本管控措施（2019版）》），如果這些文件的發布是與《辦法》中對電網企業約束的加強有關，這也可以說是本次修訂的一大成效。

雖然輸配電定價的修訂取得了很大的進展，但還有很多需要不斷完善的地方。主要是：現在的定價辦法主要考慮的是總的準許收入的核定辦法，對相關價格結構考慮的比較簡單，對省內分區輸配電價、分時輸配電價均未做出明確的規定。

好的消息是，在《省級電網輸配電價定價辦法（修訂征求意見稿）》中指出：現貨市場試點地區，可結合實際情況進行探索，提出具有一定彈性的分時輸配電價方案建議。有了這句話，現貨試點地區就可以根據自己的情況探索更加適應現貨市場的輸配電價結構。

五、管理機構職責劃分的思考

電網的公平開放不僅僅包括公平接入，還包括公平使用、公平付費，應該是很多專家都可以想到的事情，相信相關主管部門也是了解的。為什么在這個文件中僅提到了公平的接入，而對公平使用（阻塞管理、電網可用容量分配）、公平付費（輸配電定價、阻塞成本的分攤等）幾乎是只字未提呢？是否與當前我國各部門的職責劃分有關？《電網公平開放監管辦法》是國家能源局發布的，電網監管是其職責，但公平使用、公平付費涉及到電網運行、定價，是其他政府部門主管的職責。是否為了不“越權”，在本《辦法》中僅僅提到了公平接入？

我們之前在很多文章里討論過，電力市場的各個環節是密切相關，相互影響的，電力市場的相關政策、規則必須統籌考慮，進行系統的設計，這就必然涉及到多個政府主管部門的協調。從制定協調一致的改革政策的角度，需要盡快研究建立相關的協調機構或協調機制。

實際上，《辦法》中指出，“國家能源局負責全國電網公平開放監管和行政執法工作。國家能源局派出機構負責轄區內電網公平開放監管和行政執法工作。各級地方能源主管部門負責轄區內電網公平開放涉及的電力規劃、建設管理工作并會同電力運行管理等部門做好相關協調工作。”實際上，這已經為多部門的協調做出了安排。

總結和建議

近期國家能源局、發改委發布了一系列關于電力市場建設、監管、定價等方面的文件，對我國電力市場的建設將起到很大的促進作用。

本文對《電網公平開放監管辦法》的主要內容進行了介紹，對關鍵點進行了分析，對“電網公平開放”的含義進行了討論，提出了相關的建議。另外，對新發布的輸配電定價辦法進行了簡要的介紹。主要建議如下。

1）《電網公平開放監管辦法》的出臺非常有意義，可以有效保證不同市場主體公平接入電網，為公平的電力能量交易提供條件。

2）電網的公平無歧視開放應該包括公平接入、公平使用、公平付費多個方面。《電網公平開放監管辦法》主要涉及到公平接入方面的問題，未對公平使用、公平付費相關的問題，如阻塞管理、電網可用容量分配、輸配電定價、阻塞費分攤等進行規定。從對“公平”的完整定義角度，建議在《辦法》中增加關于公平使用、公平付費相關的條款。考慮到相關問題尚未在學術界、工業界達成共識，可以不對具體的方法做出規定，但需要原則性的指出電網公平無歧視開放包括公平使用、公平付費方面的內容。

3）盡快展開對電網使用權利分配、阻塞管理、中長期安全校核方法等方面的討論，在原則方面達成共識的情況下再進行進一步的技術性方案的設計。

4）盡快開展輸配電定價結構的研究，在輸配電定價方法中考慮現貨市場、跨省跨區統一市場建設的要求。