2015年8月，黨中央、國務院頒布了國企改革綱領性文件《關于深化國有企業改革的指導意見》。隨后幾年出臺了22個配套文件，形成了“1+N”政策體系、頂層設計和四梁八柱的大框架。各部門和地方深入推進各項改革措施落地落實，通過國企改革，解決了長期想解決而沒有解決的一些改革難題，如，以國家電網特高壓直流工程等核心業務準備向社會資本開放為代表，重點領域混改試點扎實推進。然而，國企改革是一項復雜的內容，在內外經濟環境更加嚴峻、新技術改變競爭環境等背景下，只有著眼長遠，同時綜合解決國企發展的內外部挑戰，才能破解國企改革難題，完成國企的轉型升級，實現長遠發展。

一、混合所有制改革成效明顯

據國資委公布信息顯示，通過國企改革，公司制的改制全面完成，83家中央企業建立了規范的董事會，15035戶中央企業所屬的二三級單位都建立了規范的董事會。各省國資委也加大了改革力度，省屬國資委這一塊就超過了90%的企業建立了規范董事會。剝離企業辦社會職能也取得了決定性突破，去年全國國有企業689個所辦的消防機構、1744個教育機構完成了分類處置，“三供一業”的正式協議簽約率超過了99%，共有5022萬戶成功完成了分離。混合所有制改革（以下簡稱“混改”）有序推進，上市公司已經成為中央企業運營的主體。截至2019年4月，中央企業以及它的子企業混合所有制改革，按照戶數的比例，實際上已經達到了70%。2018年，中央企業新增混合所有制戶數是1003戶，地方國有企業新增1877戶，國資委系統的中央企業和地方國有企業一共2880戶。

通過我們的觀察，國有企業一般通過以下幾種方式開展混改：

1.開放式重組。通過業務、資產以及債務等要素的重新組合，優化業務和資源配置、減輕包袱，提高企業價值。

2.法人治理結構優化。建立健全現代企業制度，完善“三會一層”的功能，保護各類股東權益，落實董事會職權，激發經理層活力。同時，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確黨組織在法人治理結構中的法定地位，發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用。

3.核心員工股權激勵。管理層及其他骨干員工出資認購公司股權，將員工利益與企業利益綁定，調動人才積極性，保留、吸引人才，激發內生動力。

4.引入戰略投資者。引入能夠在行業、市場、商業模式上與企業能產生協同效應，或可在資金、管理人才、管理方法、資本市場等方面提供資源的投資人，實現股權多元化。

5.整體上市或核心資產上市。基于資本市場規則明確混改范圍，厘清上市主體、上市路徑，搭建上市股權架構，設計清晰的退出機制。

第一批混改試點于2016年啟動實施，前三批試點總量為50家企業，第四批試點名單初定將超過100家企業。試點企業的混改路徑和實現方式各有不同，試點企業應根據所處地域、行業、自身資源，結合自身發展戰略和業務方向量身定制。各種混改方式可以單獨使用，但往往組合出現。比如，在引入戰略投資者的同時，外部投資者常常要求實施員工持股計劃，以實現管理層和核心人才的長期激勵，使個人利益和企業長遠利益一致；整體上市或核心資產上市，是戰略投資者的退出方式之一，也是持股員工的激勵完成過程。

二、能源混合所有制改革具有自身特色

按照國務院國資委的要求，能源領域被放在混改七大領域（電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工）的前列。能源混合所有制改革需要緊密結合能源體制改革思路。今年以管道公司組建為契機，深化油氣領域的改革，實現管道獨立，符合“管住中間、放開兩頭”的能源體制改革思路，是油氣能源改革的必經之路，對電力能源改革有非常大的借鑒。與市場化程度較高的國家相比，我國電力行業存在自然壟斷程度高、市場化程度低、電價形成機制不夠科學等問題。

而在我國電力能源轉型的這一關鍵時刻，監管者迫切的希望通過混改，引入社會資本，打破市場壟斷，加強市場競爭，有效地降低社會用電成本。目前我們欣喜地看到電力企業2019年已經開始推進全面深化改革的相關舉措，包括在特高壓直流工程領域引入社會資本，在增量配電試點引入民營資本，完全契合電改9號文“管住中間、放開兩頭”的體制架構，實行“三放開、一獨立、三強化”的精神，借助混改，進一步深化和推進電力體制改革的進程。以更高站位和更大力度推進電力改革，更好地促進用電服務與電力需求側業務的發展，進一步提高電力資源的優化配置。

同時以混改為重點縱深推進國企改革，緊密結合能源體制改革和能源混合所有制改革，可以更好地推動能源轉型，進一步加快化石能源替代，實現我們國家承諾的減排目標。

德勤中國今年3月出版的《新一輪國企改革的思考與操作務實》以中石化混改為案例呈現如何通過混改完善企業治理結構。2014年9月，中石化宣布引入境內外共計25家投資者，以1071億元價格，向他們增發銷售公司29.9%的股權。

中石化銷售公司按現代公司框架，在董事會層面引入社會和民間資本董事，從根本上完善了企業治理結構。包括：（1）實業類：加拿大零售商Alimentation Couche-Tard、新奧燃氣、新希望等。（2）金融機構：中國工商銀行、中國人壽等。（3）基金：嘉實基金、華夏基金、Affinity Equity Partners、厚樸基金、復興國際等。（4）互聯網公司：騰訊。治理結構中，中石化持70%股權只占40%董事會席位，中石化銷售公司混改后的董事會11人中，4人來自中石化董事，3人為獨立董事，1人職工代表，3人為社會資本董事。

在管資本方面，以某油氣企業為例，隨著資產規模的擴大和國際業務的快速增長，以及國內外金融市場的不斷變化，集團對資本結構、總體財務風險、融資管理、匯率利率風險等管理提出更高要求，并為此建立司庫管理，整合先進的金融技術和管理工具。基于此公司戰略，設定資金管控目標，制定資金管理戰略規劃，明確實施路線圖、職責分工以及各要素之間的依存關系。建立對金融資源的統籌管理系統，管理包括現金在內的各類金融資源，以及賬戶和風險，利用內部金融機構實現資源、信息和管理集成，實現在業務前端對收支進行管控。

三、能源混改普遍存在困難

總體而言，能源行業混改難度較高。一方面，一直以來，為了保障能源安全，能源行業自然壟斷程度高，市場準入未充分放開，社會資本準入門檻較高。另一方面，由于受到傳統機制體制的影響，企業承擔辦社會的職責，歷史包袱沉重，社會資本進入后較難獲得理想的利潤，導致其參與混改的積極性不高。綜合來看，當前能源混合所有制改革存在以下問題：

1.跟風混改“為混而混”。雖然混改是目前國企改革的重要抓手和突破點，但我們發現一些國企并未厘清混改目標，做好混改準備。以某省屬能源國企子公司為例，該企業開展混改是為了完成集團公司指派的任務，在工作開展初期未想清楚開展混改的主要原因，整體戰略規劃模糊，主業不突出，商業模式沒有創新，僅寄希望于混改獲得融資，解決其嚴重的債務問題。這不僅違背了企業發展規律，而且可能引發國資流失風險，背離改革初衷。

2.政策理解不到位，抱有幻想。針對本輪混改，國家出臺了多個相關政策法規與監管要求，嚴格杜絕國有資產流失。但部分企業管理層依舊抱有幻想，試圖突破政策限制。以某國有控股能源企業為例，該企業在制定混改方案時，希望突破《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》中員工持股總量不高于公司總股本的30%的規定，將員工持股比例增加至60%，結果導致方案難以通過國資委審批，致使該企業的混改歷經多時仍未完成。

3.本位主義，忽視溝通。混改涉及多個利益相關方，外部包括監管機構、集團公司、兄弟公司等，內部包括公司領導、普通員工、工會組織等，未能有效與各利益相關方有效溝通也是混改的一大問題。以某能源央企子公司為例，該公司在混改前期，未能與集團公司進行有效溝通，未明確集團公司的戰略意圖，導致集團公司認為其混改方案將對整個集團的發展產生負面影響，方案被全部推翻。

4.機制體制與法人治理尚未完全協調。在經歷了上一輪電力體制改革后，我國的電力行業實現了廠網分開，但電力行業的自然壟斷情況并未得到完全改善，政企仍未完全分離，部分企業的行政化程度依然較高。這就導致電力國企在著力建立了“三會一層”的現代化企業治理結構的同時，仍會存在董事會、股東會、監事會實際發揮的作用有限的問題；市場化經營機制、長效約束激勵機制等尚待進一步完善。例如在電力企業混合過程中，存在小股東急于追求短期效益，在投票中利于長遠的投資決策很難通過。為了實現利益分配的多贏局面，關鍵是建立一個有效制衡、平等保護的法人治理結構，做出對企業長期穩定發展最為有利的決策。

四、對能源類國企混改的建議

今年兩會期間，肖亞慶主任在談到混改時表示，“要深化混合所有制改革的內涵，更加注重混改的質量和效果。”我們理解深化內涵，注重效果的意思是：混改的結果不僅是股權層面的變更，更重要的通過外部投資者的引進，倒逼企業的機制體制改革，讓企業經營更加市場化，更有活力，從而為企業長期發展提供動力。

隨著能源體制改革的開展，市場化程度逐步提高，行業壁壘進一步被破除，社會資本進入的空間進一步增大。同時，電力、石油、天然氣又被作為排在前三位的混改領域被提出，表明了監管機構對能源行業改革的決心，企業辦社會職能被剝離，越來越多的利好政策也隨之出臺。能源企業應積極把握機遇，突破機制體制障礙，充分借鑒民企的靈活的市場應對機制和創新的管理體制，使得能源國企注入新的活力。為此，我們建議：

1.深刻理解混改內涵，做好前期準備。不同企業所處階段決定了其改革的方式和路徑不盡相同。混改是一項系統工程，并不是“一混就靈”，也不能“一混了之”。開展混改前，應明確混改的目的是為企業的戰略和發展服務。在頂層設計時，就應全面梳理公司規劃布局，優化商業模式，挖掘企業價值；同時，建立完善的法人治理結構，提升企業運營效率；并通過核心員工股權激勵計劃，將管理團隊和公司長期利益綁定。

2.準確把握政策，操作依法合規。在混改過程中，應嚴格遵循國資委、發改委、證監會等監管機構出臺的各項政策法規，并深刻理解、準確把握，將任何操作都保持在政策要求的范圍之內，杜絕暗箱操作，嚴守混改“紅線”及“底線”，確保整個混改過程的合法合規性。

3.重視全程溝通，兼顧各利益相關方。在頂層設計時，就應與各利益相關方積極溝通，明確各方期望與訴求；同時考慮，在設計改革項目工作組時，就納入各利益相關方（如監管機構、集團公司、工會等）作為工作組成員，建立持續溝通機制，協調各方利益關系，防止后期由于利益沖突阻礙導致無法成功混改。

4.將混合所有制改革與能源體制改革相結合。能源電力企業的混合所有制改革需要緊密結合能源體制改革思路，將自然壟斷性質的能源輸送環節，與可以完全競爭性質的能源生產、批發、供應和銷售環節分開，再通過適當的混合所有制改革，加大社會資本投資的熱情，解決第三方接入和更多市場主體準入的問題，帶動能源送輸成本的下降。能源體制改革管住了“中間”，加上混改，極大地促進了上、下“兩頭”的靈活性，從而可以漸進式放松價格管制，充分還原能源的商品屬性，讓市場在資源配置中起決定性作用。在此背景下，可以使得企業活力和市場活力相結合，解放市場屬性，實現共同發展。

5.優化人才管理體系，釋放人才活力。人才是企業發展驅動的關鍵因素，一切改革依賴于人才來實現。面對體制改革和混合所有制改革的雙管齊下，能源企業更應重視人才管理體系的轉型升級，建立干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減的人才機制，開展市場化人才選聘、完善績效管理考核體系、引入中長期激勵計劃（如股權激勵、分紅激勵等）。只有“人”的管理機制到位了，才能擁有不斷推進改革的主體，改革才能真正落地成功。

6.借力優秀專業機構，統籌把控全局。由于混改復雜程度高，時間周期長，涉及眾多公司部門，需要多種專業知識和能力，如何組織協調和全局把控是決定成敗的關鍵。我們建議，在頂層設計開始前應聘請專業機構予以協助。一直以來，德勤密切關注和研究本輪國企改革，德勤國資國企發展研究中心推出的“國企改革實驗室”已成功為某電力能源國企和某世界500強央企高管團隊解疑答惑。