2017年12月，全國碳排放交易體系啟動，電力行業成為首批納入全國碳市場的行業。碳市場的工作重心已由試點示范轉向共同建設全國統一市場。

生態環境部氣候司司長李高在11月26日的《中國應對氣候變化的政策與行動2018年度報告》發布會上表示：“總體看試點工作情況是比較好的，目前為止成交量達2.7億噸二氧化碳，成交金額超60億人民幣。在開展碳交易試點的地區，試點范圍內碳排放總量和強度實現了雙降，所以碳市場確實發揮了它對我們控制溫室氣體排放、促進地方低碳發展的作用。”

在中國碳交易市場試點運行5年的發展史中，一批試點省市通過不斷的試水和首創獲得了市場經驗。不過全國市場正式開啟后一直到2020年前后更多的將是實驗性質，可以預見的是，未來一段時間試點市場將與全國市場共存。

早在2014年，中國碳市場的頂層設計就被列為中央2014年改革的重點工作之一，彼時，各方熱議的試點與全國如何對接有3種方案，分別是試點碳市場之間連接形成區域碳市場；以各試點碳市場為核心，分別輻射周邊省份，形成區域碳市場；或者借鑒試點經驗，重新建設。最終第三種方案勝出，僅從電力行業入手。

這樣的發展軌跡某種程度上也是一種順應現實之舉。在全國碳市場開始之際，國家發展改革委應對氣候變化司（現為生態環境部氣候司）司長李高就曾明確表示要分階段穩步推進全國碳市場建設。而啟動“雙軌制”的原因就在于很多問題不能馬上一步到位，需要漸進式推動。

啟動一年，在碳市場的兩項重要基礎設施，碳排放權注冊登記系統、交易系統，現在已經提出了初步的設計方案。然而從試點向全國市場過渡，如何規范市場，規則如何制定？這些問題依舊在路上。

大型電力企業已做好準備

雖然試點市場從運行開始積累了5年的經驗，但如何與全國碳市場對接、如何才算是平穩過渡，在現實中試點碳市場的參與者也有迷茫。

“相關政策一直沒有出臺，看不清楚后面的路怎么走。”重慶碳排放交易所一位工作人員向eo表示了他們的迷茫。

其實，全國碳市場啟動前，政策的不明朗已給碳市場參與者的工作帶來不確定性。彼時，業內普遍推測將會納入電力、水泥和電解鋁三個行業。超越東創碳資產管理有限公司總經理雷雪晶的主要工作是為相關企業提供碳減排咨詢、碳資產管理、碳交易托管等服務，那個時候，她也和即將要進入碳市場的相關企業進行了碳資產管理工作的探討和準備。

但是啟動之后只納入電力行業，對于電力行業交易具體如何實施亦未知，非電力企業的想法有所改變。“目前對大部分企業而言，做好準備工作，例如碳核查、數據基礎工作，可能也足夠了，對于規劃后續的交易、碳資產管理等，他們（企業）暫時沒有太大的想法和興趣。”雷雪晶說。

作為首先納入的電力企業，對于進入全國碳市場似乎還沒有過度擔憂。某大型發電企業碳資產管理負責人解釋說，早在國家下發通知前，其所在集團已將非試點電廠數據情況都收集完畢“盡早掌握自己的盈虧的情況，下一步就好做相應的準備”。據該人士介紹，該集團正在制定應對碳市場體制機制和能力建設，主要包括在內部建立相關的制度建設，確定由碳資產公司作為統一主體的交易以及管理模式。

而在能力建設方面，集團除要求電廠主動提供數據，還有銀行賬戶的開立等工作需要電廠配合。“集團層面也會到每一個電廠去做相應的能力建設培訓，讓大家提早了解碳市場政策，知道電廠需要做什么工作。”同時上述人士稱，今年培訓強度相比往年要高一些。

在他看來，納入全國碳市場之后企業壓力的大小，主要取決于國家碳配額分配方案的松緊，企業工作的流程和邏輯沒有變化。“現在方案沒有出，我們暫時無法具體操作，”該人士表示。

除大型電力集團，電力行業還有一些獨立的發電集團和自備電廠。據中電聯專職副理事長王志軒介紹，大型電力集團一直以來跟蹤及參與碳市場建設工作，對碳交易有較多了解，其他一些獨立電力集團或自備電廠更多的還在等待方案。“今年還在進行基礎建設、頂層設計和具體方案制定階段，并進入了宣傳和基礎培訓階段。”王志軒說。

今年4月，氣候司曾發函委托中電聯開展發電行業碳排放交易相關工作內容和要求，其主要任務是在行業層面建立碳交易溝通協調機制，加強電力企業參與碳交易、開展碳減排等相關工作的經驗和信息溝通交流，并制定發電企業碳排放交易相關工作的初步實施方案。從2015年開始，中電聯已在全國范圍內試點、非試點地區展開調研，以期輔助電力行業與全國碳市場的平穩對接。

“企業是交易的主體，但他們具體如何操作，還要通過技術指南進行規范化指導，”王志軒說。

中電聯在氣候司的指導下，組織有關機構和人員編寫了培訓教材，其內容包括碳減排和碳交易的背景、基本理論、方法以及國際上的碳減排經驗。這本培訓教材已于9月在氣候司舉辦的碳市場（發電行業）培訓會上發放，并對電力集團公司和部分省、市從事的碳交易管理的中、高層人員進行了初次培訓。

與此同時，發電企業碳排放交易技術指南也正在制定中，王志軒表示，這一指南將從技術上、規范上、制度上，針對具體如何操作給予企業指導。而作為行業協會，中電聯也對碳市場的對行業、企業的影響進行研究，并進行了多方案的配額分配的測算。

對于即將納入全國市場的各方，他們已摩拳擦掌，只待總量明確、配額下發。

登記和交易兩大系統建設延期

按照計劃，全國碳市場建設將采取“三步走”的方式，以發電行業為突破口，盡快完善三個制度和四個支撐系統，完成系統測試，并在測試的基礎上開始真正的貨幣交易。

其中，三項制度是指碳排放監測、報告、核查MRV制度，重點排放單位的配額管理制度以及市場交易的相關制度。四個支撐系統則是指碳排放的數據報送系統、碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統和結算系統。

全國碳市場啟動至今，各地理解和參與碳市場的積極性和能力有著明顯的差距。對比來說，試點省市和經濟發展速度較快的省市上報的數據更為詳實、準確。有業內人士指出，依照去年國家發改委的要求，地方主管部門要在今年5月31日前匯總、上報企業2016、2017的溫室氣體排放數據。但是，在各地進行的初級碳核查操作中，遇到了一些不順暢。據一位電力行業人士介紹，其所在企業已將數據報送完成，但是還未接到地方政府關于組織第三方入廠核查的通知。

生態環境部氣候司司長李高在6月13日的全國低碳日碳市場經驗交流會中介紹，各地方2016年、2017年度碳排放數據報告與核查的工作成果已經在向生態環境部氣候司陸續報送。受訪試點區域的發改委也稱核查、評議已經結束，也已報送氣候司。

不過，截至目前，采訪中有行業受訪者表示有些地方還沒有按節奏完成上報。而對于延遲報送的原因，主要是由于部分省份在碳交易方面缺乏經驗和專業能力。

作為第一步的數據收集工作正在進行中，碳交易的其他支撐系統的相關建設情況又進展如何？

2017年11月，國家發改委公布全國碳排放交易平臺和結算將放在上海，對應的登記平臺將放在湖北。由各省市聯合組建這兩個國家級平臺，具體的持股比例還未對外公布。另據能源基金會低碳轉型項目主任劉爽介紹，還有一種方案是平臺建成后是歸國家所有，平臺具營利性。李高此前透露，注冊登記系統、交易系統目前已有初步的設計方案，企業碳排放數據的直報系統已經初步建成，還在進一步完善優化。而目前，發電企業仍在使用各省的直報系統或紙質報告。

但是據多位消息人士介紹，距離宣布全國碳市場啟動一年，交易和登記系統卻進展不大，啟動交易的周期可能將會延長。系統建設的延期令業內表示擔憂，對于企業和地方而言，交易和登記系統如果不能如期完成，后續工作將很難開展。

有了解兩大系統進展的人士解釋說，上述兩大系統在推進的過程中還有一些具體的技術問題沒有解決，所以還沒有實質性進展。“系統建設的推后實際上阻礙了全國碳市場下一步的工作，按2020年正式啟動來看，現在的時間已經很緊了，但很多事情處于觀望狀態。”上述人士指出。

這也在一定程度上代表了大多數業內人士的看法。7月10日由中國碳論壇發布的《2018年中國碳價調查》報告中，在被問及中國的全國碳排放交易體系將在何時“完全運行”時，僅19%的受訪者預計會在2020年或更早時間實現(相比2017年的47%有所下降)。另有53%的受訪者預計碳市場的全面運行要到2021—2025年期間實現。

對此，行業內的一大共識是，今年3月氣候司從發改委轉隸生態環境部，也對碳市場啟動運行的進展產生了影響。

各地MRV差異大，全國市場統籌難度高

對各方而言，碳排放數據的準確性和真實性是碳市場運行的基礎，因此試點與全國碳市場并軌的另一難關，在于MRV制度即碳排放監測、報告、核查制度的統籌制定和執行。

一直以來，MRV管理機制就是碳交易實施中的核心元素之一，在業內看來高質量的溫室氣體排放數據是碳交易的根基，MRV的作用等同于會計師財務核查制度。國家發改委至今共發布了三批24個重點行業溫室氣體核算方法與報告指南，并同時發布《關于切實做好全國碳排放交易市場啟動重點工作的通知》（57號文），但當時的指南是由三家不同的單位共同來開發，一些術語和定義不統一，也缺少對于檢測計劃的具體要求，在實際操作中問題較多，因此試點省份并不參照57號文開展核查工作。

以廣東省為例，針對MRV的實施操作，廣東省出臺了企業碳排放信息報告指南和碳排放核查規范，用于指導MRV核查工作。據廣東省應對氣候變化主管部門的相關負責人介紹，廣東制定了自己一整套的報告核查細則，包括一些技術性文件，目前使用的是2017年出臺的文件。“廣東省制定的細則相比國家出臺的更完備周全也更符合廣東企業的實際，并且我們根據工作實際已經于2014、2016、2017年修改了3版”，這位人士介紹道。

各試點碳市場雖然在MRV機制上較為相似，但在MRV方法學（即進行碳排放監測、報告、核查的工作方法）上卻存在較大差異。清華大學金融與發展研究中心碳市場研究項目組的調查顯示，現有試點省市或開發自己的MRV指南，或參照歐盟、澳大利亞或世界資源研究所等國際機構發布的方法指南。

在這種情況下，一些試點的監測主體是CO2，另一些試點的監測主體則是全部6種溫室氣體。有些試點如北京、上海、廣東、深圳和天津履行報告義務的主體范圍大于履行核查的主體范圍，而重慶和湖北需要履行報告和核查義務的主體范圍則是相同的。由于總量目標的寬松程度不同，再加上報告和履約范圍差異，7個試點碳市場產生的CO2配額在實質上有所差別，直接關系到不同市場之間配額的質量以及指標的轉換，進一步影響連接主體的互信程度，因此MRV方法學的一致性也是試點碳市場連接與國家碳市場建設的工作重點。

值得注意的是，試點市場運行中培育起了一批從事碳資產管理、審查核證、核查、培訓教育的機構。據不完全統計，全國層面約有數千家從事碳市場相關業務的企業，規模多是介于幾百萬至幾千萬之間的中微企業。但多樣化的服務方式，其實也給相關工作帶來些不確定性。

七個試點中，北京和深圳的管控企業，是從第三方核查機構目錄中自行委托第三方核查機構開展核查工作。北京實行核查機構和核查員的雙備案制，對碳排放報告實行第三方核查、專家評審、核查機構第四方交叉抽查。深圳由政府出資委托第四方對企業的碳排放核查報告進行抽查和重點檢查。廣東的做法則是設立技術評議機構這個“第四方”，對控排企業碳排放信息報告與核查報告進行技術審查與評議，并承擔復查、抽查任務。

“第三方核查在以后是否會市場化，要由氣候司來決定，目前試點省市是根據自己的情況來做。”廣州綠石碳科技股份有限公司（核查機構）副總經理陳啟林如是說，“本著第三方機構的職責，要做好控排企業數據核查的工作，因為真實性是交易的基礎。”

調研了全國碳市場的王志軒介紹說，目前各個省有自己的核查制度，在調研時也有企業反映了一些問題。納入全國碳市場之后的控排企業將不再適用地方出臺的MRV制度，而是改用全國重新制定的核查指南。全國碳市場會有新的制度指南，綜合考量并總結吸收試點經驗。據其介紹，現在方案還在制定中，試點調研后中電聯會把問題反饋給氣候司，看下一步如何解決。

市場設計仍待攻克難點

全國碳市場的建設時間已經變得緊迫。業內人士認為要想按計劃在2020年全面交易還有諸多環節需要突破，這要求頂層設計應更快推進實施的力度，這樣才不會在下一個周期到來時落后。

目前試點區域多是開展能力培訓建設以及履行現有的試點交易，可以預見，未來中國碳市場的格局并不是以試點為核心，而是直接建立全國統一的市場，但在相當長的一段周期內，區域市場還將存在。

事實上，在歐盟碳市場，由于配額發放較為寬松，不得不通過新的結構改革解決市場配給過剩的問題。對中國而言，歐盟碳市場的經驗教訓的關鍵，在于其頂層設計是否合理。因此碳市場能否順利啟動，啟動后又能否持續發展壯大，建設時間長短，推進速度的快慢都不是主要決定因素。公平、安全是前提條件，高效是目標。

“現行的其他國家和地區的碳市場，無一不經歷了若干個階段的改革，盡管這些碳市場大多從比較保守的設計開始，卻通過這些改革實現了減排目標、推高碳市場價格和流動性。相信中國碳市場也將會是一個漸進的過程。在關注初期市場運行結果的同時，也要關注如何及時掌握信息、通過優化改革進一步發揮國家碳市場的作用。”對于當前碳市場機制設計中遇到的一些障礙，能源基金會低碳項目主任劉爽通過對比其他碳市場的發展歷程，給出了樂觀的預期。

業界的共識是，納入碳排放交易行業范圍的變化，會對碳市場帶來沖擊和影響，應該慎重對待。同時這些變化是否影響試點地區碳市場的連續性和流動性，也需要進一步探討。另外由于試點地區企業手上有大量試點的配額，試點配額如何轉向全國，這也決定了投資機構在這個階段參與試點碳市場的策略。現階段政策未明，大家都在觀望，已經一定程度上影響到市場行為。

“地方試點的行業覆蓋范圍各不相同，也完成了實質交易，產生了一定數量的碳資產。而碳資產作為一種新的資產，財務準則還未明確其在企業財務報表中的確認方法。因此，碳資產作為抵押物，銀行在判定其價值基礎上還是猶豫的。”深圳碳排放交易所總裁助理林丹妮介紹說。

環保、節能權益交易機制和協調機制缺乏的問題也不容忽視。2017年，浙江、福建、河南、四川等省開展用能權交易試點工作。北京、深圳、上海等地也開展了節能量交易工作。多位行業人士指出，在碳交易試點過程中，特別是啟動全國碳交易市場后，企業很有可能同時參與上述兩項交易，因此各類交易之間相互配合、銜接等機制也需有更頂層的考量，并盡快確立。

“但對于大多數電力企業來說，還不用太擔心，因為現在還沒到那個階段。目前全國碳市場建設是要穩步推進，還在更詳細的方案制定階段。”王志軒告訴eo記者，“對行業來說，國家已經確定了適當從緊的碳配額的原則，首先要充分考慮履行國家在應對氣候變化方面對國際社會的承諾，其次是考慮電力工業的科學發展以及如何將配額公平地分給企業，還要考慮如何達到促進低碳發展又考慮企業的生產經營狀況，這個很難、非常難”。